【引言】2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上强调，要持续开展“减证便民”行动。李克强总理多次要求取消各种无谓的证明和繁琐的手续，最大限度减少企业和群众跑政府的次数，不断优化办事创业和营商环境。
2019年5月，司法部按照《开展证明事项告知承诺制试点工作方案》（以下简称《工作方案》），组织天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江等13个省（市）和公安部、人力资源社会保障部、自然资源部、交通运输部等5个国务院部门开展证明事项告知承诺制试点工作。通过开展试点，截至2019年底，13个省（市）、5个部门累计试点告知承诺制证明事项约2500项，涉及公安户籍、交通运输、人力资源和社会保障、不动产登记、教育、科技、司法行政等60多个领域。
一、背景情况
为从制度层面解决了群众办事难、办事慢、多头跑、来回跑等问题，切实减少了“奇葩”证明、循环证明、重复证明，将“为人民服务”变为实实在在的行动，方便了群众和企业办事、改善了营商环境、提高了政府服务能力。司法部将做好证明事项告知承诺制试点工作列入《中央全面依法治国委员会2019年工作要点》和《2019年司法行政工作要点》，作为优化营商环境、加快法治政府建设的重要任务，精心组织，认真落实。2019年6月，印发《司法部关于进一步做好证明事项清理相关工作的通知》，对证明事项告知承诺制试点工作作出具体部署。试点期间，多次派人赴辽宁、天津、山东、河北、浙江等地调研情况、督促指导试点工作；通过召开13个试点地区、5个试点部门参加的座谈会、建立联络员微信群、编发简报、审核实施方案等方式，指导督促试点地区和部门做好试点工作；通过在司法部网站开辟“放管服”改革专栏，邀请人民日报、中央电视台等中央媒体单位跟踪报道等方式，宣传推广试点中的好做法、好经验，确保试点工作顺利推进。
二、主要成效
（一）企业和群众的获得感和幸福感显著增强
各试点地区和部门认真贯彻落实党中央、国务院关于“减证便民”的改革部署，简化了办事创业的流程和材料，极大地减轻了企业群众办事负担，增强了企业和群众的获得感和幸福感。如四川省对“学校就读证明”“与失业人员关系证明”“住所使用权证明”等证明事项实行告知承诺制，截至2019年9月底，试点市和试点部门开展涉及试点证明事项63类，申请人累计减少提交73194件证明材料。
（二）企业和群众办证多、办事难等现象明显改观
试点期间，试点单位采用证明事项告知承诺等方式，及时解决群众反映的地方和部门“奇葩证明”等问题。从司法部建立的中国法律服务网“群众批评——证明事项清理投诉监督平台”受理群众投诉的数量上看，随着证明事项告知承诺制试点工作开展，群众投诉量较平台设立时大幅度下降，2018年9月投诉监督平台开通当月共收到群众反映证明事项有关问题865件，2019年11月共收到群众反映证明事项有关问题15件，投诉数量相比较明显减少。上海市浦东、长宁两区通过“一网通办”系统中政务服务“好差评”功能，收集申请人对试点工作满意度评价。截至2019年12月，两区试点涉及的政务服务事项共收到评价100条，满意率为98%。
（三）各试点地区和部门治理能力和治理水平不断优化
各试点单位积极探索，转变管理方式，政府管理服务效率得到有效提升，治理能力和治理水平不断优化。人力资源社会保障部在18项政务服务中开展试点，截至2019年12月中旬，已在注册设备监理师等12项专业技术人员资格考试报名中开展试点，共有532余万人完成了电子文本承诺并成功报考；6项社保经办事项通过告知承诺制共办理151638件次。江苏省常熟市对67项证明事项试行告知承诺制，有效地缩短了办事时长，节约了行政服务成本。新冠肺炎疫情防控期间，证明事项告知承诺制继续发挥了重要作用，采用该方式特事特办，常熟市批准医院开展母婴保健技术服务，缓解了疫情期间市级综合医院人流压力；为养老机构开办医养结合护理院发放医疗机构许可证，解决了封闭管理期间百名在院老人的用药就医问题。
三、主要做法
（一）结合实际明确试点范围
一是量身确定试点单位。《工作方案》要求试点省（市）和部门自主选择试点单位。各试点省（市）和部门均在实施方案中根据实际情况明确试点单位。有的在全省（市）范围内开展试点，如：辽宁、山东、浙江、天津。辽宁将试点工作覆盖省、市、县、乡各级政府，山东、浙江将所有地级市纳入试点范围。有的依据相应原则，选取个别市县、部门作为试点单位，如：江苏、四川、海南、陕西等省。江苏按照“覆盖区域全类型、聚集民生最关切、培育发展新动能”的原则，选定设区市、改革先行区、县级综合执法改革集成区、区域经济增长极、需要证明材料和出具证明材料较多的部门、与民生密切相关的部门等6类各具代表性的试点单位参加试点。
二是精准选取试点事项。各试点单位按照最大限度利民便民原则，有针对性地选取试点事项。有的选取与群众生活密切相关的证明事项，如：公安部确定在浙江的户籍管理领域试行证明事项告知承诺制，群众在办理户籍业务、户口迁移业务时，对居民户口簿、户口迁移证件适用告知承诺制后免于提交。有的选取使用频次较高的证明事项，如：江苏以投诉监督平台集中反映的问题为导向，将亲子关系证明、未婚证明等使用频次较高的证明事项，列为试点事项。有的选取难以获得的证明事项，如：自然资源部对由于亲属关系的复杂性以及地域、历史等因素影响，在办理不动产继承登记过程中，群众辗转多个部门难以获取或者无法获取的证明事项试行告知承诺制，群众可以通过告知承诺方式直接申请办理登记。
三是明确限定适用对象。各试点单位按照《工作方案》要求，严格限定告知承诺制的适用对象，对有较严重的不良信用记录或曾作出虚假承诺等情形的当事人，不适用告知承诺制。如：山东省荣成市将全市所有自然人、法人划分为AAA、AA、A、B、C、D六个信用等级，只有A级及以上的当事人适用证明事项告知承诺制。天津市规定未履行被执行人义务的申请人，不适用证明事项告知承诺制。
（二）建章立制规范工作流程
一是用制度保障工作。天津、辽宁加强顶层设计，通过地方性法规、规章明确证明事项告知承诺制，如：辽宁省修订《辽宁省优化营商环境条例》，出台《辽宁省推进“最多跑一次”规定》，对证明事项告知承诺制作出明确规定。
二是用文件规范流程。四川、山东、浙江、陕西等省试点单位在试点工作中研究出台相关文件，规范试点工作流程。有的对全流程进行规范，如：陕西省制定《陕西省证明事项告知承诺制管理办法》，指导试点单位科学编制证明事项告知承诺制工作制度，规范办事流程、办事指南、告知承诺书文本。有的对部分流程进行规范，如：山东省试点地区先后出台《滕州市证明事项告知承诺制试点行政协助办法（试行）》《济宁市证明事项告知承诺制审查监管暂行办法》《泰安市证明事项告知承诺制申请人失信联合惩戒操作流程》，明确了证明事项告知承诺制实施阶段的行政协助、审查监管、失信惩戒等环节的工作要求，为试点工作提供可操作性依据。
三是用指引指导群众。江苏省、司法部等试点单位制定操作指引、办理指南等，便于当事人和基层单位了解和掌握证明事项告知承诺制流程，如：江苏省司法厅制定《法律援助证明事项告知承诺制试点操作指引》，附告知书、承诺书等格式文本，便于当事人和基层工作人员遵照执行。司法部组织试点单位制定《律师工作行政许可事项流程文书范本》，制作告知承诺书格式文本，在互联网上公开发布，细化承诺内容、承诺责任，明确告知申请人承诺受理和核查监管等要求。
（三）探索高效便捷的事中事后核查方式
一是加强信息化建设，便利线上核查。山东、浙江、陕西、海南、广东、江苏、上海等省（市）通过加强信息共享，提高核查效率。如：陕西省以信息化建设为支撑点，推进证明事项告知承诺制试点工作，专门建立证明事项告知承诺制试点信用信息平台，整合承诺事项清单、申请人资格审查、承诺事项在线办理、事中事后核查等功能。浙江省试点地区在统一搭建的省市两级公共数据平台基础上，通过上连省级、下接乡镇，扩大联通范围和数据来源，健全区域数据共享体系，为线上核查提供更准确、更高效的数据支撑。四川省司法厅多方协调促成省交通厅与省公安厅之间驾驶员数据对接，并向试点单位眉山市交通运输局开放查询端口，实现“点对点”线上查询。
二是加强行政协助，保障线下核查。陕西、海南、四川、甘肃、山东等省对不宜采用线上核查的事项，通过行政协助等手段进行线下核查，如甘肃省嘉峪关市建立部门间协助调查机制，制作《嘉峪关市办理证明事项告知承诺制协助调查函》。四川省成都市司法局对申请律师执业的无犯罪记录证明实行告知承诺制，将《行政许可申请人犯罪记录查询表》函寄市公安局，由市公安局协助核查反馈。通过建立部门间信息函询协查制度，明确协查形式和程序，在一定程度上破解了部门间信息核实查询障碍。
三是公示承诺书，借助社会力量核查。江苏、广东等省探索通过公示承诺书、公布投诉举报电话等方式，借助社会力量进行核查，如：江苏省建立承诺公示制度，对于核查难度大、社会关注度高，且不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的事项，鼓励申请人主动在社区或政务服务中心网上公开，同时，畅通投诉渠道，公布投诉举报电话。广东由法律援助机构将《法律援助申请承诺书》在政府网站或法律援助机构指定场所进行公示，逾期无异议的视为符合法律援助申请条件。
（四）加强信用管理惩戒
一是建立信用档案。天津、四川、海南、广东、辽宁等省（市）和人力资源社会保障部建立信用档案制度，对失信记录建档留痕，并通过公共信用信息共享平台予以公开。如:四川省制作《证明事项告知承诺制申请人诚信档案》，对涉嫌虚假承诺、不实承诺的申请人，通过组织专家组现场核查、群众举报等途径采集、固定证据后，一经认定，即将虚假承诺行为纳入申请人诚信档案，并向其他部门通报。
二是加大联合惩戒力度。天津、山东、浙江、广东、海南等省（市）和交通运输部加强信用信息共享、联动响应，对失信人员采取多部门跨区域联合惩戒，保证告知承诺制顺利推行，如：海南省对当事人有故意隐瞒真实情况、提供虚假承诺或者以其他不正当手段取得相应证明材料等严重违法违规行为的,依法纳入社会保险领域严重失信人名单,由相关部门实施联合惩戒。交通运输部对虚假承诺采取“双惩戒”举措，虚假承诺者既会被依法撤销相关决定、给予行政处罚，也会面临公开失信记录，纳入失信黑名单等管理，从而加大失信联合惩戒工作力度。
三是建立承诺退出机制。江苏省建立承诺退出机制，在试点工作中将信用惩戒和承诺退出相结合。申请人虽然已作出承诺，但在行政机关作出行政许可、行政确认、行政给付决定前，可以提出解除承诺申请，该机制为申请人提供了主动纠错机会，有助其树立诚信守诺的意识。
四是探索信用修复机制。浙江、陕西等省的试点单位探索开展证明事项告知承诺信用修复、失信信息移除等工作。如：浙江对能及时改正并消除不良社会影响的，按《浙江省公共信用修复管理暂行办法》有关规定进行信用修复，在国家企业信用信息公示系统上公示的，按市场监管总局有关规定进行修复。通过“信用修复”机制，引导失信人及时修正失信行为，形成社会信用建设良性循环。
（五）强化风险防控
试点省（市）、部门通过选取风险可控事项、限定适用对象、加强事中事后监管、强化失信惩戒等方式防范风险之外，还探索了不少行之有效的风险防控措施。
一是引入公证、责任保险制度，分散工作风险。自然资源部及浙江、山东等省在开展试点工作中，针对关键环节，引入公证、责任保险制度，切实提升风险防控能力，如：自然资源部组织试点单位结合实际，探索引入委托公证调查服务，解决取证难、审查难、办理难问题；探索建立不动产登记责任保险制度，提升登记机构风险防控能力，分散登记风险。浙江省湖州市对实行告知承诺制但核查难度较高的继承关系证明，通过政府购买公证服务，降低风险。
二是建立承诺公示制度，防范工作风险。四川、河北等省建立了承诺书公示制度，防范不实承诺产生风险，如：河北省雄安新区和廊坊市探索建立告知承诺书公示制度，鼓励申请人主动公开告知承诺书，接受社会监督，防范行政机关依据申请人不实承诺办理的事项损害第三方合法权益。
（六）科学考核评估
一是健全考核机制。浙江、辽宁等省健全考核机制，以考核促进制度落实，如：辽宁省制定《证明事项告知承诺制试点工作考核评估办法》，重点围绕组织实施、任务落实、试点成效、改革创新等方面进行考核评估，划分好、合格和不合格档次，对应实施奖优罚劣，并将评估结果纳入改善营商环境评估，有力地促进了试点工作向纵深推进。
二是开展总结评估。河北、四川、江苏等省系统总结试点成果，认真做好评估工作，如：四川省制定《四川省证明事项告知承诺制试点工作评估办法》，细化评估内容和评估标准，各试点单位对照17项评估指标，通过自评自查等方式，全面评估试点工作推进情况，确保各项试点工作取得实效。
三是建立容错免责机制。天津、山东、甘肃等省（市）探索建立容错免责机制，如：天津市在《天津市优化营商环境条例》和《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》中规定，行政机关工作人员依据申请人承诺作出的行政审批决定，属于合理容错情形的不作负面评价，免除相关责任或依纪依规从轻、减轻处理，极大提振了工作人员积极性。
